Byråd Inga Marte Thorkildsen (SV) og PBL-direktør Anne Lindboe er ikke enige om Oslo kommunes praksis rundt tilskuddsberegningene for de private barnehagene er riktig.

Foto: Sturlason/Mariell Tverrå Løkås

Kranglet om 100 tilskuddsmillioner - nå har departementet sagt sitt

I snart fire år har PBL og Oslo kommune kranglet om beregning av tilskuddssatsene for de private barnehagene.

Mariell Tverrå Løkås

Publisert onsdag 06. oktober 2021 - 14:52 Sist oppdatert torsdag 07. oktober 2021 - 08:24

PBL mente Oslo kommune gjorde feil i sitt vedtak om tilskudd til private barnehager for 2018 - og skyldte de private barnehagene nær 100 millioner koner i tilskudd. 3. juni 2020 konkluderte daværende Fylkesmannen i Oslo og Viken, nå statsforvalteren, med det samme, med bakgrunn i Utdanningsdirektoratets tolkning av hvordan reglene for tilskuddsberegning skulle forstås.

Det fikk Oslo kommune til å varsle rettsak mot staten for å få omgjort vedtaket.

– Vi har hele tiden ment at Fylkesmannens vedtak bygger på feil tolkning av regelverket. Nå har vi mottatt en vurdering fra kommuneadvokaten som er enig i dette, og mener det er grunnlag for å ta rettslige skritt, sa byråd for oppvekst og kunnskap i Oslo kommune, Inga Marte Thorkildsen (SV), i den forbindelse.

Med det som bakteppe har Kunnskapsdepartementet gått gjennom regelverket på nytt. 29. september kom en ny tolkningsuttalelse.

I denne uttalelsen gir departementet uttrykk for at Utdanningsdirektoratets og daværende Fylkesmannens tolkning av regelverket ikke gir en riktig fremstilling av gjeldende rett, og at dette kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold.

Derfor ber Regjeringsadvokaten nå om at vedtaket fra 3. juni 2020 kjennes ugyldig.

– Mye penger

Det tolker Thorkildsen som en klar seier. I en sak i Klassekampen i dag framgår det av Oslo kommune «vinner barnehagestriden», og går klar av ekstraregningen på rundt 100 millioner kroner.

– PBL sin klage omhandlet temaer som ikke er tydelig regulert i regelverket. Også statlige myndigheter har vært i tvil, og Fylkesmannen måtte vente i over to år på en tolkningsuttalelse fra Utdanningsdirektoratet før de har behandlet saken, sier hun til barnehage.no.

Hun signaliserer at hun er glad for at saken nå har fått en avgjørelse, og sier 100 millioner er mye penger som vil komme godt til nytte for innbyggerne.

At uttalelsen fra KD automatisk gir Oslo kommune medhold, er ikke PBL enig i:

– Først av alt er det viktig å understreke at Kunnskapsdepartementet ikke har tatt stilling til det faktiske og rettslige grunnlaget for kravet fra Oslo kommune. Dernest er dette en tolkning som helt klart bryter med hvordan Kunnskapsdepartementet, Utdanningsdirektoratet og Statsforvalteren tidligere har tolket det samme regelverket. Dermed trenger vi tid på å sette oss inn i hva departementet egentlig mener og hvilke konsekvenser dette kan ha for denne konkrete saken, sier administrerende direktør Anne Lindboe i en uttalelse til barnehage.no.

Hun sier videre at standpunktet i saken ikke er endret:

– Det skal ikke være sånn at kommuner skal kunne organisere seg bort fra å la reelle kostnader til drift av egne barnehager inngå i grunnlaget for beregning av tilskudd til private barnehager. Det bryter med prinsippet om økonomisk likeverdig behandling, som har vært helt grunnleggende for utviklingen av sektoren helt siden barnehageforliket. Derfor er dette en viktig sak, ikke bare med tanke på rammevilkårene for medlemsbarnehagene i Oslo, men for barnehager i alle kommuner.

Striden gjelder i hovedsak to problemstillinger:

Om utgiftene til kommunens kjøp av barnehagetjenester av private leverandører kan tas med i beregningen av tilskuddssatsene til private barnehager.
Om lønns- og driftsutgifter til enhetsledere og andre ledere skal klassifiseres som ordinære driftsutgifter ved beregning av tilskudd til private barnehager eller om disse kostnadene er dekket gjennom administrasjonspåslaget.

I denne artikkelen kan du lese mer om bakgrunnen for klagen, og hva stridstemaene i de ulike punktene dreier seg om.

Høy temperatur

Klagen og den påfølgende striden har i perioder ført til høy temperatur mellom PBL og Oslo kommune. Anne Lindboe har blant annet uttalt at når det kommer til saker om tilskuddsberegning, er dette den største skandalen noensinne.

Nå mener Thorkildsen det er grunnlag for å roe ned:

– Det er ille at PBL og andre har forsøkt å skremme oss fra å forfølge Oslo kommunes interesser. Jeg har sjelden opplevd så grove påstander som i denne saken. De har sagt at vi driver en ideologisk kamp som går utover barn og at vi bør si unnskyld til alle foreldre. Jeg forventer at debatten nå kommer inn på et annet spor. Det skulle bare mangle at Oslo kommune står opp for våre rettigheter, uttaler hun i en epost til barnehage.no.

Hun mener også at selv om de juridiske vurderingene ikke var landet, kommuniserte PBL i media som om de hadde retten på sin side.

Lindboe på sin side har påpekt at «(...) dette er alvorlig for de barna som har gått i barnehagene dette gjelder som ikke får nyte godt av tilskuddspengene.»

Nå understreker Thorkildsen at byrådet ikke har hatt som overordnet mål å spare penger på barnehage.

– Målet har vært å gi et best mulig tilbud til barn, og sikre gode vilkår for de ansatte. Satsingen på kommunale barnehager under dette byrådet, som for eksempel grunnbemanningsavtalen og økte bevilgninger til vedlikehold av kommunale barnehager, har medført at satsene til private barnehager har økt mer enn pris- og kostnadsveksten de siste årene, påpeker hun.

Avventer

Til Klassekampen uttaler Thorkildsen samtidig at det er mange kommuner er i samme situasjon og har fulgt spent med på hva som skjer i Oslo. Også PBL mener dette en sak av stor prinsipiell betydning.

– Er det grunn til å tro at flere kommuner vil endre praksis som følge av KDs nye tolkning, og hvilke konsekvenser kan det i så fall føre til for de private barnehagene?

– Vi har fortsatt god tro på at statsforvalteren vil komme frem til en avgjørelse som ikke åpner for systematisk forskjellsbehandling av barn og barnehager. I motsatt fall vil prinsippet om økonomisk likeverdig behandling av barnehager kunne komme under press også andre steder, sier Lindboe.

I brevet fra statsforvalteren kommer det fram at de forventer å vurdere spørsmålet om omgjøring innen utgangen av november.

– Den vurderingen avventer vi, og når den foreligger, vil vi selvfølgelig ta en konkret vurdering av eventuell oppfølging fra vår side.

For ordens skyld: PBL er part i saken. Barnehage.no er eid av PBL.

Her er den nye tolkningsuttalelsen fra Kunnskapsdepartementet

Inngår utgifter fra barnehagedrift som kommunen har satt ut til private aktører i beregningen av driftstilskuddet til private barnehager?

1. Om beregningen av tilskudd til private barnehager

En privat barnehage som mottar kommunalt tilskudd, har rett til kommunalt tilskudd i tråd med barnehageloven § 19. Bestemmelsen fastsetter et prinsipp om likeverdig behandling av kommunale og private barnehager. Departementet har fastsatt nærmere bestemmelser om hva som skal regnes som likeverdig behandling i forskrift 9. oktober 2015 nr. 1166 om tildeling av tilskudd til private barnehager (finansieringsforskriften).

I tråd med forskriften § 3 skal det beregnes et driftstilskudd, som også består av et pensjonspåslag jf. § 4, og et administrasjonspåslag jf. § 5. Finansieringsforskriften § 3 fastsetter at driftstilskuddet til private barnehager «skal beregnes ut fra gjennomsnittlige ordinære driftsutgifter i tilsvarende kommunale barnehager» (Vår utheving)

2. Konkurranseutsatte barnehager

Spørsmålet er hvordan utgifter fra kommunal barnehagedrift som kommunen har valgt å sette ut på anbud, skal håndteres ved beregning av driftstilskuddet til private barnehager.

Problemstillingen er om barnehager som kommunen har valgt å konkurranseutsette, er å regne som «tilsvarende kommunale barnehager» ved beregning av tilskudd til private barnehager etter finansieringsforskriften § 3. Dersom de skal anses som «tilsvarende kommunale barnehager», skal kostnadene til disse inngå i kommunens beregningsgrunnlag for utmåling av tilskudd til private barnehager. Alternativt vil de falle utenfor betegnelsen, og skal holdes utenfor beregningsgrunnlaget.

Kommunen er lokal barnehagemyndighet, og har ansvar for at det er tilstrekkelig antall barnehageplasser i sin kommune. Kommunen oppfyller retten til barnehageplass ved å drifte egne kommunale plasser, eller gjennom å gi tilskudd til private barnehager som er godkjent etter barnehageloven. Kommunale barnehager får finansiering fra kommunenes egne budsjetter. Det er ikke fastsatt særlige reguleringer om finansierings- og driftsform for kommunens egne barnehager i barnehageloven. Den store hovedregelen er at disse finansieres direkte via kommunenes budsjetter, og barnehageloven med forskrifter bygger i stor grad på dette.

I fravær av reguleringer, kan departementet ikke se at regelverket har søkt å begrense kommunens frihet til å organisere driften av egne barnehager. Departementet legger til grunn at kommunene etter barnehageloven har anledning til å finansiere og drifte kommunale barnehager gjennom konkurranseutsetting.

Barnehageloven § 19 første ledd fastsetter at kommunen kan gi tilskudd til godkjente private barnehager. Dette innebærer at det ligger til kommunens frie skjønn om den ønsker å gi tilskudd til private barnehager. Kommunen vurderer om det er behov for nye barnehageplasser, og om kommunen ønsker å drive disse selv eller gjennom å gi tilskudd til en privat barnehage. Dersom kommunen velger å gi tilskudd til private barnehager, fastslår barnehageloven § 19, som nevnt, at kommunen skal behandle private barnehager økonomisk likeverdig med kommunens egne barnehager. Den nærmere reguleringen av tilskuddene kommunen er forpliktet til å gi, er regulert i finansieringsforskriften §§ 3 til 6.

Dette betyr at det i regelverket for finansiering av barnehager finnes to typer tilfeller av barnehager: private barnehager som får tilskudd etter § 19 og kommunale barnehager hvor finansieringsform og driftsform bestemmes av kommunen. Departementet mener det er denne grupperingen som har betydning for beregningen av driftstilskuddet etter finansieringsforskriften § 3. Konkurranseutsetting er en valgt driftsform av kommunale barnehager, som departementet mener ikke fører til at barnehagene er å anse som private etter finansieringsforskriften. Dersom barnehagen skal anses som privat etter finansieringsforskriften, må den søke tilskudd etter § 19. Dette betyr at konkurranseutsatte barnehager i utgangspunktet er en form for drift av kommunale barnehager, og dermed faller inn under begrepet «tilsvarende kommunale barnehager» i finansieringsforskriften § 3.

Departementet nevner for ordens skyld at det videre må vurderes om innholdet i det aktuelle kommunale barnehagetilbudet skiller seg i så stor grad at den ikke er å anse som «tilsvarende kommunale barnehage». Dette kan f.eks. være spesialbarnehager som gir tilbud til barn med særskilte behov. Dette er en konkret vurdering som må foretas i det enkelte tilfellet.

Hva inngår i «driftsutgifter» og hva regnes som «administrasjonsutgifter»

1. Om beregningen av tilskudd til private barnehager

2. Administrasjonsutgifter

Spørsmålet gjelder hva som er å regne som administrasjonsutgifter som skal dekkes av administrasjonspåslaget i driftstilskuddet til private barnehager etter finansieringsforskriften § 5, og hvilke administrasjonsutgifter som dekkes gjennom det ordinære driftstilskuddet etter finansieringsforskriften § 3.

I forbindelse med at barnehagehagesektoren ble rammefinansiert fra 2011, ble det utarbeidet en ny finansieringsforskrift som regulerer finansieringen av private barnehager. Under utarbeidelsen av forskriften fikk Telemarksforsking i oppdrag å vurdere hvordan administrasjonsutgiftene skulle beregnes. I rapporten (TF-rapport nr. 265) skriver Telemarksforsking at det er vanskelig å fastsette en klar avgrensning når det gjelder klassifisering av administrasjonsutgifter (kostnader):

«En del felleskostnader er det naturlig å klassifisere som administrasjon fordi det ikke er mulig eller hensiktsmessig å fordele kostnadene til bestemte aktiviteter, slik som til den enkelte avdeling i barnehagen. Kostnader til administrasjon kan variere fra barnehage til barnehage, og kostnadene og kostnadsnivået kan være ulikt mellom kommunale og private barnehager. De administrative oppgavene som legges i påslaget, må gjenspeile oppgaver som de private barnehagene har. Det betyr blant annet at oppgaver knyttet til kommunens rolle som barnehagemyndighet, ikke bør være med i påslaget.»

Telemarksforsking oppsummerer drøftingen som følger:

«… den beste rettledningen vil kanskje være at all administrasjon som ikke er typiske styreroppgaver eller administrasjon som ellers normalt skjer i den enkelte barnehage, utelates fra basiskomponenten [driftstilskuddet]».

Som rapporten til Telemarksforsking viser, er det behov for å ha en todelt kompensasjon for administrasjonsutgifter i finansieringsforskriften. Denne todelingen skyldes at kommunens regnskaper ikke gir et godt nok dokumentasjons- og beregningsgrunnlag for å kompensere for ulike typer fellesutgifter kommunen har for å drive kommunens egne barnehager. Det er derfor behov for å kompensere de private barnehagene for disse utgiftene gjennom et eget administrasjonspåslag, i tillegg til den kompensasjonen som gis gjennom det ordinære driftstilskuddet etter § 3 i finansieringsforskriften.

Departementet har gitt veiledning om hvordan finansieringsforskriften skal forstås i rundskriv F-05-2011. Rundskrivet legger prinsippene fra Telemarksforsking sin rapport til grunn, og omtaler hvilke administrasjonsutgifter som skal inkluderes i administrasjonspåslaget. Disse formuleringene ble videreført i Utdanningsdirektoratets rundskriv Udir-7-2014:

«Påslaget for administrasjonskostnader dekker de kostnader kommunen har som barnehageeier til felles administrasjon som gjelder drift av kommunale barnehager. Dette omfatter sektoruavhengige kostnader knyttet til blant annet regnskap og revisjon, personalfunksjon og IKT-tjenester. Kostnader knyttet til HMS og bedriftshelsetjeneste omfattes også.» (Vår utheving)

Omtalen i rundskrivene viser at administrasjonspåslaget skal dekke utgifter kommunen har som barnehageeier, og at alle utgifter kommunen har som barnehagemyndighet skal utelates. Videre innebærer omtalen i rundskrivene at administrasjonspåslaget omfatter, men ikke er avgrenset til, sektoruavhengige utgifter. Det betyr at også sektoravhengige administrasjonsutgifter som følge av fellesadministrasjon av kommunens egne barnehager skal dekkes av administrasjonspåslaget. Denne tolkningen er i tråd med Telemarksforskning sin rapport.

Oppsummert betyr dette at administrasjonsutgifter som gjelder den daglige driften av den enkelte barnehage, som f.eks. utføres av styrer, skal være del av den ordinære tilskuddsberegningen etter finansieringsforskriften § 3. Administrasjonspåslaget etter § 5 i forskriften skal dekke utgifter som tilsvarer kommunens fellesadministrasjon av sine barnehager. Dette dekker både sektoravhengige og sektoruavhengige administrasjonsutgifter. Sektoravhengige administrasjonsutgifter er felles administrative utgifter kommunen har knyttet til eieroppgaven. Dette kan for eksempel være overordnet eierstyring av de kommunale barnehagene. Dette er ikke driftsutgifter knyttet til den enkelte barnehage, men en administrasjonsutgift kommuner, særlig store, vil kunne pådra seg fordi de er en stor eier. Sektoruavhengige utgifter er utgifter til administrasjonsoppgaver som f.eks. regnskapstjenester, revisjon, IKT mv. Både de sektoravhengige og sektoruavhengige utgiftene skal dermed holdes utenfor beregningsgrunnlaget for det ordinære driftstilskuddet etter finansieringsforskriften § 3, fordi disse utgiftene blir kompensert etter § 5.