Det er BDO som på oppdrag fra Kunnskapsdepartementet har sett på konsekvensene av at alle barnehager skal organiseres som et eget rettssubjekt. I tillegg til dette har BDO sett på konsekvenser av å i stedet velge en utvidet BASIL-rapportering eller et regnskapsmessig skille.
– Det overordnede spørsmålet denne rapporten skal svare ut er i hvilken grad de ulike alternativene bidrar til å sikre at offentlige tilskudd og foreldrebetaling kommer barna i barnehagen til gode. Konsekvensanalysen vurderer virkningene for de private barnehagene og for offentlige myndigheter, skriver BDO i rapporten, og konkluderer langt på vei med at krav om at hver enkelt barnehage skal organiseres som et selvstendig rettsubjekt er det alternativet som klart gir mest åpenhet og gjør det enklest å drive tilsyn. Mer om rapporten litt senere.
Høring
Det var i april i 2019 at Kunnskapsdepartementet sendte forslag til endring i barnehageloven på høring. Bakgrunnen var at regjeringen ønsket et oppdatert regelverk for den private barnehagesektoren. Et av forslagene her var å legge til rette for mer åpenhet og innsyn i den økonomiske situasjonen til barnehagene, ved nettopp å organisere hver enkelt barnehage som selvstendig rettsubjekt.
Tidligere kunnskapsminister Jan Tore Sanner har uttalt at et selv om et flertall av høringsinstansene støttet forslaget, var det også flere høringsinstanser som var kritiske. Innvendingene mot forslaget var at kravet griper inn i de private barnehagenes organisasjonsfrihet, og påfører de private barnehagene unødvendige kostnader og administrative byrder. Flere av høringsinstansene mente dagens rapportering gjennom BASIL kunne utvides, slik at hensynene bak departementets forslag ivaretas.
Fremleggelsen av den nye barnehageloven har latt vente på seg. Forslaget skulle i utgangspunktet legges fram for Stortinget høsten 2019. Så kom det en ny melding om at den skulle legges fram før jul. Julen kom, og da varslet departementet at loven skulle legges fram i løpet av februar. Det har som kjent ikke skjedd.
Onsdag denne uken la regjeringen blant annet fram forslag om et av de minst betente sakene i høringsrunden fra april i fjor, nemlig opprettelsen av et nasjonalt økonomisk tilsyn.
– Planen var å ha et mer omfattende lovforslag klart denne våren, men den krevende koronasituasjonen gjør at vi blir nødt til å arbeide videre med dette til høsten, sa kunnskaps- og integreringsminister Guri Melby (V).
Melby opplyste videre at de blant annet skal se på endringer i ulike deler av finansieringssystemet, krav til barnehagens organisering, regnskapskrav og meldeplikt til kommunen ved salg av private barnehager.
Hun presiserte også at de nok en gang ville utrede enkelte av forslagene i høringen nærmere. Blant annet forslaget om selvstendige rettsubjekter.
Rapporten
Fakta:
Med rettssubjekt menes enhver som har evnen til å ha rettigheter og forpliktelser (rettsevne).
Både mennesker og juridiske personer har rettsevne, og er dermed rettssubjekter.6 Med en
juridisk person menes et rettssubjekt som ikke er en fysisk person, men et selskap, en
institusjon, en stiftelse, en forening eller lignende
Med regnskapsmessig skille menes det krav til at en virksomhet skal skille regnskapsføring av
ulike segmenter. I denne sammenheng innebærer det krav om regnskapsmessig skille mellom
hver enkelt private barnehage i tilfeller der en barnehageaktør har organisert flere barnehager,
eller driver annen type virksomhet, i ett rettssubjekt. Ved krav om regnskapsmessig skille skal regnskapet skal settes opp med ulike ansvarssteder og føres løpende etter reglene i
bokføringsloven. Regnskapsmessig skille er standarden som for eksempel EØS’ overvåkingsorgan EFTA Surveillance Authority (ESA) har lagt seg på som det vanlige kravet til skille mellom virksomheter av ulike formål i statsstøttesaker. Regnskapsmessig skille representerer et krav til å måtte skille virksomhetens økonomi i to eller flere separate regnskaper, og innebærer ikke noe
organisatorisk inngripen i virksomheten.
KILDE: BDOs rapport
Så tilbake til rapporten fra BDO. Den er datert 4. mars i år.
Oppsummert konkluderer rapporten med følgende:
- Krav om eget rettssubjekt er det mest kostnadskrevende alternativet, som følge av innføring av strengere regnskapskrav. Men det er også det alternativet som klart gir mest åpenhet og gjør det enklest å drive tilsyn. De årlige merkostnadene for private barnehager anslås å bli 78 millioner kroner i året. Disse merkostnadene vil i all hovedsak pålegges de største konsernene.
- Alternativet om regnskapsmessig skille vil gi mer åpenhet, men ikke like mye som ordningen med eget rettssubjekt. Merkostnaden anslås til å bli noe lavere, nærmere bestemt på 34 millioner kroner.
- Utvidet BASIL-rapportering har lavest kostnader anslått til mellom 7 - 22 millioner kroner, men er også det alternativet som gir minst åpenhet.
- BDO har beregnet at de årlige merkostnader for offentlige myndigheter er lave, og varierer fra 1,5 mill. kroner til 3 mill. kroner for de ulike alternativene.
- I tillegg kommer engangskostnader som beløper seg på om lag 2-4 mill. kroner.
BDO understreker at det et stor usikkerhet om kostnadsanslagene.
I rapporten er det også sett på hvem som blir berørt av eventuelle endringer:
Alternativ 1 (eget rettssubjekt): 30 prosent av barnehagene.
- Enkeltstående barnehager som må endre eierform fordi de per i dag ikke er definert som eget rettssubjekt: 7 prosent
- Barnehager som må skilles fra andre barnehager i samme rettssubjekt: 23 prosent
- I tillegg vil alternativ 1 føre til at 19 prosent av de private barnehager ikke lenger er unntatt krav om revisjonsplikt
Alternativ 2 (utvidet BASIL-rapportering): 100 prosent av barnehagene.
- Andel barnehager som må rapportere utvidet resultatregnskap og balanse: 89 prosent
- Andel barnehager som kun må rapportere utvidet resultatregnskap (fordi de vil være unntatt krav om balanserapportering): 11 prosent
Alternativ 3 (regnskapsmessig skille): 28 prosent av barnehagene.
- Andel barnehager i samme rettssubjekt som vil bli påvirket av regnskapsmessig skille: 28 prosent
LES HELE RAPPORTEN HER (ekstern lenke)
Andre tiltak
I tillegg til de tre hovedalternativene, har BDO også vurdert en rekke andre tiltak som kan brukes.
– Det avdekkes per i dag kritikkverdige forhold også hos barnehageaktører som har organisert hver enkelt barnehage som et eget rettssubjekt. I pressen er det oftest de store barnehagekonsernene som er omtalt, men vi ser også at det rettes kritikk mot mindre barnehager. Utfordringene i dagens regelverk er derfor ikke isolert til store eller små barnehager og heller ikke nødvendigvis til deres juridiske organisering, skriver BDO i rapporten.
De har sett på følgende tiltak:
Mer definerte kontrollhandlinger for revisors kontroll med avdelingsregnskaper:
– Dersom det ikke innføres krav om at hver private barnehage skal være eget rettssubjekt, kan det være et alternativ å innføre to rapporteringer fra revisor, en revisjonsberetning og en rapport om faktiske funn basert på avtalte kontrollhandlinger per barnehage.
Krav om styresammensetning og krav om godkjennelse av enkelte transaksjoner av styret
– For eksempel kan det innføres krav om at ansatte eller foreldre skal (eller
har rett til) å være representert i styret, noe som kan sikre åpenhet og transparens rundt barnehagens drift og økonomiske forhold.
Innføring av restriksjoner som forhindrer at goodwill belastes barnehagene
Krav om at eiendom må ligge i samme rettssubjekt, eventuelt forbud mot nærstående eierskap av eiendom
– En stor del av kritikken mot de private barnehagene er rettet mot verdioppbyggingen og
realiseringen av verdier som skjer gjennom eiendomstransaksjoner med nærstående. Ønsker man å unngå dette, kan et tiltak være å kreve at eiendom må ligge i samme rettssubjekt, eventuelt et forbud mot nærstående eierskap av eiendom
Innføring av varslingskanaler
– Det er flere eksempler på at foreldre har rettet spørsmål rundt barnehagedrift og økonomiske forhold tilknyttet denne. Det vil derfor være fornuftig å legge til rette for at foreldre og andre kan varsle om sine bekymringer, samt hvordan slike bekymringer skal behandles. Tilsynsmyndigheter bør på et selvstendig grunnlag legge til rette for varsling innenfor sine tilsynsområder dersom de finner det hensiktsmessig.
Offentliggjøring av BASIL
Krav om samme revisor i nærstående selskaper
– Ved innføring av krav om samme revisor vil revisor i større grad enn i dag ha oversikt over de økonomiske forholdene i konsernet, herunder om interne transaksjoner, eventuelle interne lån, med mer.
Mulighet til tilsyn mot nærstående selskaper
Klargjøre dagens regelverk
– Definisjonen av hvilke kostnader som kommer barna i barnehagen til gode kan tolkes ulikt fra kommune til kommune og revisor til revisor. Det kan derfor være hensiktsmessig å utarbeide tydelige retningslinjer for hvilke kostnader som defineres som å komme barna til gode og ikke.
Krav til bruk av opptjent egenkapital
– Det ses at det over tid kan oppstå høy andel opptjent egenkapital, uten at regelverket fastsetter krav til hvordan denne skal kunne disponeres. En nærmere veiledning om dette vil gjøre det lettere for tilsynsmyndighetene, foreldre og andre å følge opp og etterspørre hvordan opptjent egenkapital skal benyttes til barnas beste.
