Rapport: Dette hemmer og fremmer etterlevelse av barnehageloven

Det kommer frem i en ny evaluering av etterlevelse av barnehageloven og tilsyn på barnehageområdet, gjennomført av rådgivningsselskapet Deloitte i samarbeid med Proba samfunnsanalyse på oppdrag fra Utdanningsdirektoratet (Udir).

Rapporten som nylig ble publisert på Udir sine nettsider, bygger blant annet på casestudier i åtte kommuner, intervjuer med barnehagestyrere, barnehageeiere og barnehagemyndigheter og spørreundersøkelser besvart av de samme gruppene.

«Evalueringen tegner et bilde av en sektor under betydelig press. Et misforhold mellom lovens ambisjoner og de tilgjengelige ressursene synes å utgjøre en vesentlig barriere for regeletterlevelse» oppsummerer rapport-forfatterne.

Det pekes på tre hovedforklaringer på hvorfor etterlevelse av regelverket kan være krevende: For lite kapasitet, for lite relevant kompetanse og uklarheter eller stort tolkningsrom i regelverket.

Bemanning og kompetanse

Barnehagestyrerne og -eierne som har deltatt i undersøkelsen er samstemte om hva som er de to mest utfordrende kravene å ivareta:

• Krav til styrer og/eller pedagogisk bemanning (§§ 24 og 25): 29 prosent av styrerne og 32 prosent av eierne finner dette utfordrende, mest på grunn av vansker med å rekruttere og beholde nok ansatte med godkjent utdanning.
• Krav til grunnbemanning (§ 26): 27 prosent av styrere og eiere opplever dette som krevende. Utfordringen er ikke primært å oppfylle bemanningsnormen, men å etterleve det skjønnsmessige kravet om å ha en tilstrekkelig bemanning for å drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet.

17 prosent av styrerne trekker også frem ivaretakelse av barn med behov for alternativ og supplerende kommunikasjon (ASK) som krevende, grunnet mangel på tid og spesifikk kompetanse. 27 prosent av eierne opplever utfordringer knyttet til internkontroll i barnehagen, hovedsakelig fordi arbeidet er tidkrevende å etablere og vedlikeholde.

Det er enighet blant de to gruppene om hva som er de bakenforliggende årsakene til utfordringene:

1. Kapasitetsutfordringer: En opplevelse av utilstrekkelig bemanning, forsterket av høyt sykefravær og stramme budsjetter, gjør det vanskelig å oppfylle lovens krav i praksis. Dette påvirker alt fra det pedagogiske arbeidet til muligheten for å følge opp enkeltbarn og drive systematisk kvalitetsarbeid.
2. Mangel på relevant kompetanse og rekrutteringsvansker: Det er en økende og systemisk utfordring å rekruttere og beholde kvalifisert personell, spesielt barnehagelærere.
3. Uklarheter og stort tolkningsrom i regelverket: For flere av de kvalitative kravene, som «tilstrekkelig bemanning», «barnets beste» og «krenkelser», oppleves regelverket som skjønnspreget og vanskelig å omsette til enhetlig praksis. Dette skaper usikkerhet og ulik praksis.

Samtidig svarer 34 prosent av barnehagestyrerne og 30 prosent av barnehageeierne at de ikke opplever utfordringer med å etterleve barnehageloven.

«Samlet sett viser evalueringen at utfordringene med regeletterlevelse ikke primært skyldes manglende vilje, men derimot det som kan fremstå som et misforhold mellom lovens krav og de tilgjengelige ressursene. Kapasitets- og kompetansemangel fremstår som en svikt i forutsetningene som direkte hemmer barnehagenes evne til å etterleve en rekke sentrale bestemmelser i barnehageloven med forskrifter» poengteres det i Deloitte-rapporten.

Forfatterne anbefaler nasjonale utdanningsmyndigheter å vurdere hvorvidt bemanningskravene bør styrkes.

«Kan føre tilsyn med seg selv»

Barnehageloven stiller krav om at kommunen skal organisere oppgavene den har som barnehagemyndighet adskilt fra oppgavene som barnehageeier. Dette skal gjøres på en måte som er «egnet til å ivareta tilliten til kommunens upartiskhet». Evalueringen viser at etterlevelsen av dette kravet er krevende, og at det praktiseres ulikt i kommunene.

Litt under halvparten av kommunene har etablert en form for interkommunalt samarbeid for å løse én eller flere myndighetsoppgaver. Slike samarbeid er mest utbredt blant små kommuner, og varierer fra formelle modeller som kommunalt oppgavefellesskap og interkommunale selskap (IKS), til mer uformelle nettverkssamarbeid.

Litt over halvparten av kommunene har organisert barnehagemyndigheten internt i egen organisasjon.

«Mange kommuner strever med å etablere et reelt skille mellom eier- og myndighetsrollen, selv om de formelt har organisert oppgavene adskilt. Den mest utbredte organiseringsmodellen er at begge roller er plassert innenfor samme sektor (typisk oppvekst), hvor myndighetsoppgaver gjerne delegeres til en rådgiver som rapporterer til en kommunalsjef som også har eieransvar. Denne modellen skaper en strukturell sårbarhet der kommunen i praksis kan føre tilsyn med seg selv» skriver rapport-forfatterne.

Dette utfordrer intensjonen bak lovbestemmelsen og svekker tilliten til myndighetens upartiskhet, spesielt sett fra de private barnehagenes ståsted, påpekes det.

I evalueringen pekes det også på at formuleringen om at organiseringen skal være «egnet til å ivareta tilliten» gir et betydelig tolkningsrom som mange kommuner strever med å fylle med konkret innhold. Denne usikkerheten gjør det vanskelig for kommunene å vite hva som forventes, og bidrar til varierende praksis.

«Samlet sett tegner rapporten et bilde av en barnehagemyndighet som i mange kommuner er underdimensjonert og organisert på en måte som ikke fullt ut ivaretar lovens krav til uavhengighet. Dette skaper en systemisk risiko for at likebehandlingsprinsippet ikke blir tilstrekkelig ivaretatt og at myndighetsutøvelsen svekkes» heter det i rapporten.

Misforståelser knyttet til ansvarsfordeling

Ifølge evalueringen opplever kommunale barnehagemyndigheter flere av sine lovpålagte oppgaver som utfordrende. Disse fremheves som de mest krevende å etterleve:

• Individuell tilrettelegging for barn med nedsatt funksjonsevne (§ 37): Nesten halvparten opplever dette som utfordrende, og peker særlig på uklarheter og stort tolkningsrom i regelverket som årsak.
• Tilsyn med barnehagene (§ 53): Én av tre finner tilsynsoppgaven krevende, hovedsakelig på grunn av kapasitetsmangel.
• Sikre gjennomføring av vedtak om spesialpedagogisk hjelp (§ 31): Mange viser til kapasitets- og kompetanseutfordringer i gjennomføringsleddet.
• Tildeling av tilskudd til private barnehager (§ 19): Det pekes på at et komplekst og uklart regelverk gjør denne oppgaven krevende for mange.

«Selv om de fleste myndigheter oppgir at de ikke bryter regelverket, er det en betydelig andel som svarer «vet ikke» på spørsmål om regelbrudd. Dette indikerer en usikkerhet om hva som faktisk utgjør et brudd, noe som henger sammen med opplevelsen av uklare regler og manglende kompetanse» påpekes det i rapporten.

Et annet funn, er en utbredt misforståelse knyttet til ansvarsfordelingen i sektoren:

«Det mest fremtredende eksempelet er at barnehagemyndigheter fører tilsyn med barnehageeiers oppfyllelse av vedtak om spesialpedagogisk hjelp, til tross for at ansvaret for å oppfylle vedtaket ligger hos kommunen selv. Dette vitner om en svikt i rolleforståelsen.»

Variasjon i virkemiddelbruk

Det er betydelige variasjoner i hvordan kommunene som barnehagemyndighet benytter virkemidlene veiledning, tilsyn og godkjenning for å påse at barnehagene drives i samsvar med regelverket.

Veiledning er klart mest brukt, og et stort flertall av barnehagemyndighetene oppgir at de benytter dette i stor grad. Virkemiddelet oppleves som nyttig av barnehageeiere og styrere, og bidrar til økt regeletterlevelse. Veiledning gis både kollektivt, som i faste styrermøter, og individuelt ved henvendelser eller i enkeltsaker.

Litt under halvparten oppgir at de bruker tilsyn i stor eller svært stor grad som virkemiddel. Bruken av tilsyn er mer varierende og preget av flere utfordringer, ifølge rapporten:

«Det er en utbredt usikkerhet om hva som faktisk utgjør et tilsyn. Aktiviteter som årlige sjekklister og informasjonsinnhenting blir ofte feilaktig registrert som tilsyn i den årlige rapporteringen gjennom Basil. Dette gir et misvisende bilde av den reelle tilsynsaktiviteten i sektoren.»

Det pekes også på at mange tilsyn ikke ser ut til å være basert på systematiske risikovurderinger, til tross for at dette er en klar forventning.

«Tilsyn blir i en del tilfeller gjennomført som en rutinemessig, årlig hendelse fremfor en målrettet innsats mot områder med høyest risiko for regelbrudd. Samtidig påpekes det fra en statsforvalter at barnehageloven ikke legger tilstrekkelig til rette for en god forståelse av viktigheten av risikovurderinger, og dette kan være en medvirkende årsak til manglende fokus på risikovurderinger hos barnehagemyndighetene» står det i rapporten.

Bidrar til læring

Et flertall av barnehagestyrerne (78 prosent) og barnehageeierne (84 prosent) som deltok i undersøkelsene, mener at tilsyn bidrar til læring og utvikling, særlig når tilsynet gjennomføres på en veiledende og støttende måte.

Statsforvalteren fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet. 92 prosent av barnehagemyndighetene som har hatt tilsyn de siste tre årene mener at tilsynet bidro til læring og forbedring.

Barnehageeiere og -styrere som svarte at tilsyn i liten eller svært liten grad oppleves å ha bidratt til læring og forbedring, ble bedt om å utdype dette. De peker blant annet på manglende kompetanse hos tilsynsmyndighetene, skjemabaserte tilsyn og lite nyttige tilbakemeldinger.

Evalueringen tyder på at læringseffekten øker når tilsynet bygger på gode risikovurderinger, de som fører tilsyn har god regelverkskompetanse, og når funn følges opp med veiledning. Tydelig og uavhengig organisering av barnehagemyndigheten trekkes også fram som viktig.

Kjennetegn på god praksis

Rapportens hovedkonklusjon er at det eksisterer et betydelig misforhold mellom barnehagelovens ambisjoner og de ressursmessige realitetene i store deler av sektoren. Dette medfører betydelig risiko for manglende etterlevelse av krav i barnehageloven med forskrifter, påpeker forfatterne.

Videre konkluderer rapporten med at «god praksis» kjennetegnes av aktører som har lykkes med å motvirke de hemmende faktorene. De har tilstrekkelige ressurser, høy og relevant kompetanse, og en ledelse som prioriterer systematisk kvalitetsarbeid:

• På kommunenivå kjennetegnes god praksis av en kapabel og uavhengig barnehagemyndighet. Dette innebærer en kommuneledelse som har sikret en reell organisatorisk adskillelse mellom eier- og myndighetsrollen, og som har avsatt tilstrekkelige ressurser til at myndigheten kan utøve sine oppgaver med høy kompetanse. En slik myndighet gjennomfører risikobaserte tilsyn, gir proaktiv og kvalifisert veiledning, og fungerer som en reell støtte for alle barnehager i kommunen, uavhengig av eierskap.
• På barnehageeier- og barnehagenivå kjennetegnes god praksis av en ressurssterk og lærende organisasjon. Dette innebærer en eier som prioriterer bemanning utover minimumsnormen og investerer i systematisk kompetanseheving for hele personalgruppen. I disse barnehagene er internkontroll et levende verktøy for forbedring, og det er en etablert kultur for åpenhet, refleksjon og avviksmelding. Ledelsen, både på eier- og styrernivå, tar et aktivt ansvar for å omsette regelverkets krav til felles praksis.